Проучвания

211. Въвеждане на задължителна медиация в семейно-брачното законодателство. (септември, 2018 г.; 111 стр.)

ПИ 211

      А. Резюме

 

  1. Предмет, възложител и участници в проучването

 

Предметът на проучването е законодателството, свързано със задължителното използване на медиация по семейни спорове в седем страни членки на Европейския съюз – Германия, Гърция, Италия, Румъния, Унгария, Франция и Чехия. Негов възложител е господин Славчо Атанасов, председател на Комисията по младежта и спорта към Народното събрание.

В проучването участваха стажантите към Стажантската програма на Народното събрание – Кремена Благоева (Румъния и Чехия), Христина Богия (Германия) и София Андреева (Италия и Унгария). Техен научен ръководител беше съдия Евгени Георгиев от Софийски градски съд.

 

  1. Как е изготвено проучването

 

Въз основа на материали от обсъждания за въвеждането на задължителна медиация, предоставени от господин Славчо Атанасов, бяха изготвени 18 въпроса. Те бяха преведени на английски език и чрез електронния портал за връзка между парламентите на страните-членки на Европейски съюз, беше отправено запитване до тях. Междувременно, работещите по проучването започнаха да търсят информация чрез: интернет; запитвания до съответни организации в чужбина; лични контакти. Така за изготвяне на проучването са използвани: относимите разпоредби от съответните нормативни актове; статии; интервюта с професионалист в областта на медиацията.

Проучването е основано на действащото позитивно право в седемте страни-членки на Европейския съюз, предмет на проучването. При описанието на действащото право в отделните страни участниците в проучването не са изразявали лично мнение. Ако има оценки, те са на автори от съответните страни, които са цитирани. Използваните източници са посочени след всеки текст и след проучването за всяка страна.

 

  • Кратко обобщение на проучването

 

Отговорите на 18-те въпроса за всяка страна предоставят информация, която може да бъде обобщена в пет групи. Те са:

  1. какви елементи на задължителност се използват и как (отговори на въпроси от първи до шести и 14-ти);
  2. как се осигурява качеството на медиациите (отговори на въпроси от седми до 10-ти и 12-ти);
  3. как се проследява ефектът от въвеждането на елемента на задължителност на медиацията (отговори на въпроси 11-ти, 12-ти и 18-ти);
  4. как се осигурява подкрепата на основните заинтересовани групи и обществото (отговори на въпроси 13-ти и 15-ти);
  5. как се осигурява изпълняемостта на споразумението, постигнато чрез медиация (отговори на въпроси 16-ти и 17-ти).

Обобщението накратко проследява събраната информация за всяка една от петте групи, като използва и информация за страни, в които:

– е бил предвиден задължителен елемент на медиация, но впоследствие нормите за това са били прогласени за противоконституционни (Румъния);

– задължителният елемент е предвиден, но не по семейни, а по граждански и търговски дела (Италия);

– предстои влизането в сила на нормите, предвиждащи задължителен елемент на използване на медиацията (Гърция).

  1. Какви елементи на задължителност на медиацията по семейни спорове се използват и как

 

Страните-членки на ЕС, предмет на проучването, са използвали разнообразна палитра от елементи на задължителност на медиацията по семейни спорове. Тя включва:

а) провеждане на първа информационна среща, разпоредена от съда (Германия, Унгария, Чехия);

б) провеждане на медиация, разпоредена от съда (Франция);

в) провеждане на спогодително заседание, в което съдиите-докладчици използват техниките на медиацията (Германия и Италия);

г) провеждане на първа информационна среща преди да има образувано дело (Италия – по граждански и търговски дела; Румъния – до прогласяването на нормата за противоконституционна);

д) провеждане на медиация преди да има образувано дело (Гърция – нормата влиза в сила от 16.10.2018 г.; Франция – експериментално само в 11 първоинстанционни съдилища от 01.01.2018 г. до 31.12.2019 г.).

Дори при използването на всеки един от тези елементи е налице разнообразие. Така например, докато в Германия и Унгария не е предвидена минимална продължителност на първата информационна среща, разпоредена от съда, в Чехия тази среща следва да продължи не по-малко от три часа. Така всъщност е много вероятно от информационна срещата да премине в медиационна, т. е. чрез провеждане на медиация.

Друга вариантност съществува и по отношение на това кой може да провежда първата информационна среща/медиацията. В някои страни това могат да правят само медиатори – Италия, Румъния, Франция – но следва да се отчете, че във Франция пенсионирани съдии работят като спогодители към съдилищата. В други страни това могат да правят освен медиатори и действащи или пенсионирани съдии, които не разглеждат делото (Германия, Гърция, Унгария), или дори съдебни служители (Унгария). Нещо повече, в някои от проучваните страни, съдиите-докладчици следва да бъдат активни в подпомагането на страните да постигнат спогодба (Германия и Италия).

В проучваните страни се използват и различни санкции, за да се гарантира, че страните по спора ще спазят задължението да използват задължителния елемент на медиацията. Тези санкции са:

а) заплащането на разноските по делото от страната, която не се е съобразила с разпореждането на съда за провеждане на информационна среща, независимо от неговия изход (Германия, Унгария и Чехия);

б) провеждането на първа информационна среща/медиация преди образуване на дело е условие за допустимост на последващо съдебно производство (Гърция, Италия, Румъния – до прогласяването на нормата за противоконституционна; Франция, но само експериментално в 11 първоинстанционни съдилища и от 01.01.2018 г. до 31.12.2019 г.);

в) налагането на глоба на страната, неизпълнила разпореждането на съдията за провеждане на информационна среща (Чехия и Гърция), или неучаствала в задължителна информационна среща (Италия);

г) приемането от съда, че са осъществени факти, неизгодни за страната, неизпълнила задължението да участва в информационна среща (Италия).

Проучваните страни са възприели и различни подходи при определянето на заплащането на медиатора, провеждащ разпоредената информационна среща/медиация или задължителна медиация. Те са:

а) безплатна първа информационна среща – Германия; Италия, не се заплаща на медиатора, но се заплаща такса на организацията, предоставяща медиация, от 48,00 евро от всяка страна; Румъния, до прогласяването за противоконституционна на нормата относно задължителното провеждане на информационна среща;

б) безплатна информационна среща, когато се провежда от съдебен медиатор (съдия или съдебен служител) – Унгария;

в) заплащане от страните, като:

– законодателят е определил дължащото се възнаграждение в размер на почасовото възнаграждение за правна помощ – Унгария;

– законодателят е определил конкретна сума на възнаграждението в минимален размер – Чехия;

– законодателят е определил размер на възнаграждението, под който медиаторите не могат да договарят  Гърция;

– съдът определя дължащото се възнаграждение (Франция).

 

  1. Как се осигурява качеството на медиациите

 

Преобладаващият брой от проучваните страни осигуряват качеството на предоставяните медиации чрез:

а) одобряване на нарочни програми за обучение по медиация (всички проучвани страни без Германия и Чехия);

б) одобряване на организациите, които могат да предоставят такова обучение (всички проучвани страни без Германия, Франция и Чехия);

в) осигуряване на независим орган, различен от организациите предоставящи обучение, който да провери знанията на кандидатите да станат медиатори (всички проучвани страни без Германия и Италия);

г) последващо одобряване на кандидатите да работят като медиатори (всички проучвани страни без Германия);

д) продължащо обучение на медиаторите (всички проучвани страни без Германия, Франция, Чехия);

е) наблюдение на работата на медиаторите (всички проучвани страни без Германия).

Голямо е разнообразието от подходи за прилагането на тези шест подхода за осигуряване на качеството. Така например всички проучвани страни без Франция не изискват преминаването на допълнително обучение за медиатор по семейни спорове освен основното обучение по медиация. Във Франция обаче, се изисква успешното преминаване през нарочно обучение за семеен медиатор с продължителност от 595 часа.

Различни са изискванията за одобряване на обучителни организации. Основно те са насочени към осигуряване на подходящи и качествени обучителни програми чрез определянето на съдържанието и продължителността им. Също така изискванията към обучителните организации са свързани с определени изисквания към техните обучители, които са значително завишени спрямо тези за медиаторите – както за тяхната теоретична подготовка, така и за техните практически медиационни умения, способности да преподават и опит.

Различни са органите, пред които се полага изпитът за медиатор. В някои страни комисиите се определят от Министерство на правосъдието (Чехия), в други от нарочно създадена комисия към него (Гърция), в трети от регионалните директори по младежта, спорта и социалната интеграция (Франция), в четвърти от съсловната камара на медиаторите (Съвет по медиация) (Румъния). Винаги обаче, тези органи са независими от обучаващите организации.

Почти във всички проучвани страни е възприет режим на последващо одобряване на кандидатите за медиатори, които освен, че следва да са преминали успешно обучение по медиация, следва да отговарят и на допълнителни изисквания. Отново органите, които правят това последващо одобряване, са различни в проучваните страни. Такива органи са: Министерството на правосъдието (Италия, Унгария Чехия); Централната комисия по медиация към Министерство на правосъдието (Гърция); общите събрания на съдиите от отделните апелативни съдилища (Франция); съсловната камера на медиаторите (Румъния).

Винаги тези органи наблюдават работата на медиаторите и при нарушения, допуснати от тях, предприемат съответните мерки. Наблюдаването на работата на медиаторите обаче, отнема ресурс. В някои страни медиациите не са толкова много, за да се мисли за осигуряването на допълнителен ресурс за наблюдението върху работата на медиаторите. Други страни са намерили разрешение за това чрез:

  • наблюдаване на работата на медиаторите и от организациите, в които те работят (Италия);
  • чрез ограничаване на броя на медиаторите посредством завишени изисквания при полагането на изпита за медиатор (Чехия).

В трети страни елементът на задължителност на медиацията е предвиден експериментално – за определен период от време, само по определена група дела и само в районите на определени съдилища (Франция). Така, докато необходимите механизми за наблюдение се изградят и се тестват, първоначално се ограничава броят на медиациите, съответно се улеснява наблюдението върху тях и медиаторите.

В четвърти страни самото наблюдение върху работата на медиаторите и ресурсът необходим за това са били подценени. Това е имало отрицателни последици върху използването на елемента на задължителност на медиацията и медиацията като цяло (Румъния).

 

  1. Как се проследява ефектът от въвеждането на елемента на задължителност на медиацията

 

За да се проследи ефектът от въвеждането на задължителен елемент на провеждане на медиация по семейни дела е необходимо да се предприемат поне три стъпки. Първата е да се събира статистическа информация. Втората е да се събира информация относно удовлетвореността на страните от проведената медиация. Третата е събраната информация да се анализира, за да могат да се предприемат коригиращи действия. Някои автори споделят, че липсата на събиране и анализиране на подобна информация, както и предприемането на коригиращи действия въз основа на анализа ѝ, са довели до сериозни проблеми след въвеждането на елемента на задължително провеждане на медиация (Румъния).

В проучваните страни на национално ниво се събира статистическа информация за проведените медиации само в Гърция, Италия и Унгария. Това се прави чрез Централната комисия по медиация към Министерство на правосъдието (Гърция) или чрез самото Министерство на правосъдието (Италия и Унгария). В Гърция и Унгария информацията се подава от самите медиатори, а в Италия Министерството на правосъдието получава статистическата информация от организациите, предоставящи медиация, чрез които медиаторите задължително следва да работят.

Единствено в Италия се събира информация за удовлетвореността на страните от медиацията. Това се прави от организациите, предоставящи медиация.

На национално ниво статистическата информация за проведените медиации регулярно се обобщава и анализира единствено в Италия. В някои от останалите страни са изготвяни доклади, но това не е правено системно. Не беше открита информация в някоя от проучваните страни системно и последователно да е била анализирана информация за удовлетвореността на страните от използването на медиация.

  1. Как се осигурява подкрепата на основните заинтересовани групи и обществото

 

Основните заинтересовани групи при въвеждането на елемент на задължителност при използването на медиация по семейни спорове са: страните по тях; адвокатите и съдиите, които обикновено участват в разрешаването им. Страните по споровете биха възприели използването на медиация, ако те знаят какво тя представлява и какво повече може да им даде от съдебното производство. Единствено за Гърция и Италия беше открита информация законодателят да е предприел определени мерки за запознаването на обществото с медиацията, като е възложил такива функции на: Централната комисия по медиация – Гърция; Министерството на правосъдието – Италия.

По отношение на адвокатурата и съда в проучваните страни са предприемани различни стъпки. Една от тях е включването им на ранен етап в процеса на вземане на решение относно въвеждането на задължителен елемент на медиация. В някои страни това не е било направено и е довело до отрицателни последици. Така например поради неучастието на италианската адвокатурата в подготовката на законодателните промени за въвеждане на задължителна медиация, се е стигнало до стачки на адвокати, атакуването пред Конституционния съд и последващото прогласяване за противоконституционни на нормите, първоначално въвели задължителен елемент на провеждане на медиация.

Друга стъпка е включването на тези заинтересовани групи в процеса на използване на медиацията. Отделните проучвани страни са използвали различни подходи. Независимо какъв подход ще се използва, за да бъдат включени адвокатите и съдиите в процеса на използване на медиация е необходимо те получават подходящо обучение както по провеждане на медиация, така и по препращане към медиация или участие в медиация като адвокат на страна.

В проучваните страни са използвани поне седем подхода за включването на адвокатите в процеса на използване на медиацията. Те са:

а) адвокатурата да организира обученията за медиаторите адвокати (Чехия) или да участва в създаването на обучителни организации (Гърция);

б) адвокатурата да администрира изпита за медиаторите адвокати, като събира и съответната такса (Чехия);

в) адвокатурата да наблюдава и контролира работата на адвокатите медиатори (Чехия);

д) адвокати да участват в органа, отговарящ за наблюдението и контрола върху медиаторите (Гърция);

е) задължително участие на адвокатите на страните при провеждане на медиация (Гърция и Италия);

ж) признаването за изпълнително основание на споразумение, постигнато чрез медиация и приподписано от адвокатите на страните (Гърция и Италия);

з) адвокатите да бъдат признати за медиатори по право (Италия).

По отношение на съдиите проучваните страни също са използвали различни подходи. Те са:

а) възможност на съдията-докладчик да информира страните, че могат да използват медиация (всички проучвани страни);

б) възможност съдията-докладчик да разпореди на страните да проведат информационна среща/медиация (Германия, Италия, Унгария, Франция, Чехия);

в) възможност съдия да използва медиационни техники по дела, по които не е докладчик (Германия, Гърция, Унгария);

г) задължение на съдията-докладчик да бъде активен в подпомагането на страните по делото да постигнат спогодба (Германия и Италия).

 

  1. Как се осигурява изпълняемостта на споразумението, постигнато чрез медиация

 

Правото на проучваните страни по отношение на обхвата на споразумението, постигнато чрез медиация, и изпълнителната му сила е унифицирано. Споразумението не трябва да противоречи на закона, публичния/обществен ред, добрите нрави (всички проучване страни), както и с него страните да не се разпореждат с права на трети лица (Франция). Всички страни са предвидили, че споразумението, постигнато чрез медиация, става изпълнително основание, ако бъде одобрено от съда или бъде заверено от нотариус. Само две от страните (Гърция и Италия) са предвидили, че, ако споразумението е приподписано от адвокатите на страните, които задължително участват в медиация, то е изпълнително основание.