Проучвания

206. Сравнителноправен анализ на законодателната уредба в други държави, в които прокуратурата е част от съдебната власт. (март, 2018 г.; 70 стр.)

ПИ 206

Законодателното проучване е възложено с оглед изготвянето на проект за законодателни промени, позволяващи ефективно и независимо разследване на предполагаемо неправомерно поведение на председателите на ВКС, ВАС и главния прокурор, които са в изпълнение на ангажиментите на страната по препоръките от Независимия технически доклад на структурния и финансовия модел на Прокуратурата на Република България и становището на Венецианската комисия относно Закона за съдебната власт, прието на 112-та пленарна сесия (Венеция, 6-7 октомври 2017 г.).

С оглед изпълнението на задачата, са отчетени констатациите на експертния екип, изготвил независимия технически анализ на структурния и функционален модел на Прокуратурата на Република България: „трудността при съществуващите понастоящем гаранции, доколкото се касае за наказателно разследване на който и да било главен прокурор, е свързана по-скоро с присъщия проблем, че разследваният за престъпление е главен прокурор. Както бе установено, НСС работи под надзора на главния прокурор и теоретично главният прокурор може да откаже да разреши провеждането на разследване на действията си … Считаме, че в името на това да се поддържа общественото доверие в прокуратурата на Република България, особено с оглед на безпокойството, породено от делото „Колеви“, е необходимо да се създаде прозрачна процедура, в случай че в бъдеще главен прокурор бъде обвинен по време на мандата си в извършването на тежко престъпно деяние.“. На констатациите на Европейския съд по правата на човека в решението по делото „Колеви срещу България“ се позовава и Венецианската комисия в становището си от октомври 2017 г.

По повод необходимостта от осигуряването на ефективно и независимо разследване на висши прокурори, Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) в решението си по делото „Колеви срещу България“ отбелязва:

„138.  Следните параграфи описват на релевантните аспекти на правните системи на няколко държави-членки, с акцент върху съществуващите гаранции за осигуряване на ефективно и независимо разследване на случаи, при които има подозрения срещу висши прокурори. Докладът е изготвен въз основа на преглед на правните системи на Хърватия, Кипър, Естония, Франция, Германия, Гърция, Ирландия, Италия, Малта, Русия, Испания, Швеция, Швейцария, Бивша югославска република Македония и Обединеното кралство.

  1. Що се отнася до статута на висшите прокурори, в много законодателства те са част от изпълнителната власт, в който те се ползват с функционална независимост. В няколко страни, като Италия и Гърция, те са част от съдебната власт.
  2. В три страни се изисква специално разрешение за започването на наказателно преследване срещу Главния прокурор. Това са Хърватия (от Парламента), Русия (от състав на трима съдии от Върховния съд по предложение на Президента на Русия) и Швейцария (от Федералното министерство на правосъдието и полицията). В Швейцария, разрешение може да бъде отказано, ако производството се отнася до дребни престъпления и се смята, че дисциплинарно наказание би било достатъчно. Решението да не бъде дадено разрешение подлежи на обжалване пред Федералния съд.
  3. Във всички други страни няма такива конкретни процедурни пречки за повдигане на обвинения срещу най-висшите прокурори.
  4. Системите на прокуратурата на изследваните страни са структурирани йерархично, като по-високопоставените прокурори имат правомощията да дават нареждания и инструкции на прокурорите с по-нисък ранг. Въпреки тази структура, в правните системи на държавите-членки са въведени редица предпазни мерки, за да се гарантира ефективността и независимостта на органите, отговарящи за провеждане на наказателното разследване срещу висши прокурори. Тези предпазни мерки включват:

– прехвърляне на делото на друг субект в или извън системата на прокуратурата;

– специална процедура по разследване в случаи на съмнение срещу висши прокурори;

– отстраняване на заподозрения прокурор от работа (в случая на най-високопоставения прокурор, това решение следва да бъде направено от политическите органи, които отговарят за неговото назначаване), и

– предпазни мерки от общ характер, като гаранции за служебната независимост на прокурорите от по-висши служители в йерархията и съдебен контрол върху действията на прокуратурата.

  1. По-конкретно, в Швеция, специално звено в прокуратурата, националната служба за разследване на престъпления, извършвани от полицията, провежда разследването и е натоварена с последващото повдигане на обвинение срещу прокурори и полицейски служители. Прокурорът, водещ разследването трябва да има, ако това е възможно, по-висок ранг от разследвания. Ако прокурор на ръководна длъжност или негов заместник бъде заподозрян в извършването на престъпление, случаят се ръководи от Главния прокурор. Парламентарният омбудсман или Министърът на правосъдието, два независими органа извън системата на прокуратурата, провеждат разследването, ако то е срещу Главния прокурор.
  2. В Малта разследването може да бъде възложено на специален орган в случаите, отнасящи се до поведението на държавни служители, или до служители на орган, учреден със закон.
  3. Според закона в Испания, наказателно производство срещу най-високопоставените прокурори (Fiscal General del Estado, Fiscales de Sala del Tribunal Supremo) е компетенция на Наказателния отдел на Върховния съд. При наказателните производства срещу съдии, съдебни служители и прокурори за престъпления, извършени при упражняване на техните функции, компетентността се носи от Наказателния отдел на Висшия съд на всеки регион. И в двата случая, разследващият съдия се избира измежду членовете на секцията.
  4. Наказателно-процесуалният кодекс в Италия въвежда специален механизъм за определяне на компетентен съдия в случаите, когато страни са съдии или прокурори, с цел гарантиране независимостта на решението на съдията в случаи, в които са замесени негови или нейни колеги.
  5. В редица други страни, разследването по дела, при които има подозрение срещу висши прокурори, се извършва по обикновената процедура на наказателно производство (Кипър, Англия и Уелс, Естония, Франция, Германия, Гърция, Ирландия и Бившата югославска република Македония). Въпреки това, съществуват правила за разпределение на делата, целящи гарантиране на независимостта. В Германия, в случаите, когато компетентният прокурор е подчинен на заподозрения прокурор, случаят може да бъде възложен на прокурор, който не е негов подчинен. Освен това, по споразумение между провинциите, разследването може да бъде поето от друга прокуратура, която няма лични връзки със заподозрения прокурор, и която не му е нито подчинена, нито по-висшестояща в йерархията.
  6. Общите процедурни предпазни механизми, приложими в повечето страни, включват разпоредби, гарантиращи институционална и функционална независимост на прокурорите, независимо дали те са членове на съдебната власт, или държавни служители. В Англия и Уелс, институцията на прокуратурата се основава на модел, описван от изследователите като модел на институционална зависимост и функционална независимост. В Ирландия, прокурорите са напълно независими при изпълнението на техните задължения.
  7. Прокурорите са защитени от неправомерен натиск чрез допълнителни предпазни мерки, като например задължението да преследват всички престъпления, с изключение на дребни престъпления (Германия, Швейцария, Италия, Испания и Гърция). В Англия и Уелс и Франция, които признават принципа на дискреционно съдебно преследване, се придава важност на прозрачността на официалните указания.
  8. Много от проучените страни (Естония, Кипър, Германия, Гърция, Ирландия, Италия, Бившата югославска република Македония и Испания), предвиждат прехвърляне или отстраняване на прокурорите по време на хода на наказателното производство срещу тях.
  9. И накрая, в правната система на Англия и Уелс, всяко решение, взето от прокурора „по порочен начин” или счетено за явно необосновано, може да бъде обжалвано по съдебен ред, или чрез процедурата за злоупотреба със съдебния процес. В Швейцария, всички процесуални действия от страна на Федералния прокурор подлежат на обжалване пред Федералния наказателен съд. Съдебният контрол върху действията на прокуратурата е важна гаранция също и в Германия. Ако е необходимо, този контрол може да бъде прехвърлен на друг съд извън радиуса на действие на съответната прокуратура.
  10. Комисарят по правата на човека към Съвета на Европа излезе със становище относно независимото и ефективно разглеждане на жалби срещу полицията, публикувано на 12 март 2009 г. (документ CommDH (2009) 4). Документът описва като най-добра практика в тази област работата на един независим орган за разглеждане на жалбите, натоварен с отговорността за разследване на оплаквания, което може да има отношение към членове 2 и 3 от Конвенцията. Комисарят още отбелязва, че в някои държави-членки, с цел да се отговори на загрижеността относно липсата на независимост на прокурорите, в случаи, когато те работят по дела срещу полицията, с която биха могли да са в тесни работни отношения, са били установени специализирани органи за наказателно преследване, разполагащи със свои собствени следователи. В това отношение е цитиран примерът с институциите на омбудсмана, които имат правомощия да повдигат обвинения пред съда по собствено усмотрение. …
  11. За да може разследването да бъде ефективно, лицата, които са отговорни за него и за неговото провеждане, трябва да бъдат независими и безпристрастни, по закон и на практика. Това означава не само липса на йерархична или институционална връзка с уличените, но също така и практическа независимост (виж Ramsahai и други, цитирано по-горе, §§ 325 и 333-346; Scavuzzo-Hager и други с/у Швейцария, № 41773/98, §§ 78 и 80-86, 7 февруари 2006 г.; и Ergi с/у Турция, 28 юли 1998 г., §§ 83-84, Reports 1998 IV). …
  12. Тази ситуация очевидно е била резултат от комбинация от фактори, включително и от невъзможността да бъдат повдигани обвинения срещу Главния прокурор, авторитарния стил на г-н Ф. като Главен прокурор, очевидно противозаконните методи на работа, до които той прибягвал, и също на институционални недостатъци. По-специално, изключителното право на прокурора да повдига обвинения срещу закононарушители, в съчетание с пълния контрол на Главния прокурор над всяко решение, издавано от прокурор или следовател, както и факта, че Главният прокурор може да бъде отстранен от длъжност само с решение на Висшия съдебен съвет, някои от чиито членове са му подчинени, е такъв институционален режим, който многократно е бил критикуван в България, като неспособен да осигури достатъчна отчетност (вж. точки 121-127, 129, 135 и 136 по-горе).
  13. Съдът не забравя факта, че различни системи на държавна прокуратура и различни процедурни правила за провеждане на наказателно разследване могат да са съвместими с Конвенцията, която не предпочита никой конкретен модел в това отношение (виж информация за правните системи на няколко Договарящи държави в точки 138-152 по-горе). Независимостта и безпристрастността в случаите, включващи високопоставени прокурори или други длъжностни лица, могат да бъдат обезпечени с различни средства, като например разследване и прокурорско преследване от отделен орган, намиращ се извън системата на прокуратурата, специални гаранции за независимо вземане на решения, въпреки йерархичната зависимост, обществен контрол, съдебен контрол или други мерки. Не е задача на Съда да определя коя система най-добре отговаря на изискванията на Конвенцията. Системата, избрана от държавата-членка трябва да гарантира обаче, по закон и на практика, независимост и обективност на разследването при всички обстоятелства и независимо от това, дали замесените лица са публични фигури.
  14. В конкретния случай, Съда приема като правдоподобно твърдението на жалбоподателите, че с оглед на централизирана структура на българската прокуратура, основана на принципа на субординацията, нейното изключително правомощие да повдига обвинения и процедурните и институционални правила, позволяващи пълен контрол от страна на Главния прокурор над всяко разследване в страната, в обстоятелствата съществували по времето, когато г-н Ф. е Главен прокурор, е било практически невъзможно да бъде проведено независимо разследване на уличаващите го обстоятелства, дори и след извършване на конституционната поправка, позволяваща на теория повдигането на обвинения срещу него.“.

 

Предвид задачата, проучването е фокусирано върху законодателствата на държавите членки на Съвета на Европа, извън които са проучени и тези на Австралия, Канада, Куба, Съединените американски щати (САЩ) и Япония. Като източници на информация са ползвани отговорите на запитванията, отправени по линия на Европейския център за парламентарни проучвания и документация, както и събраната от законодателните сътрудници информация, достъпна на официалните интернет страници на институциите в съответните държави и достъпните в интернет публикации.

В резултат на проучването се установяват различни модели на включване на прокуратурата в системата от държавни органи и на нейното структуриране и функциониране, което предпоставя и различни механизми на взаимодействието й със законодателната, изпълнителната и съдебната власти. В част от държавите прокуратурата е в изпълнителната власт (Австралия, Германия, Грузия, Финландия, Черна гора, Куба, Малта, Монако, Исландия, Ирландия, Лихтенщайн, Белгия, Хърватска, Чехия, Дания, Естония, Норвегия, Полша, Япония, Германия). В други държави прокуратурата се включва в съдебната система (Гърция, Босна и Херцеговина, Молдова, Италия, Латвия, Австрия, Португалия). В трета група държави прокуратурата е изведена извън трите власти като самостоятелно и независимо учреждение, характеризиращо се с особен статут (Унгария, Литва, Армения, Република Азербайджан, Кипър, Русия, Словакия, Словения, Казахстан, Беларус, Великобритания, Украйна). С оглед на включването на прокуратурата в системата от държавни органи по различен начин, са предвидени и различни гаранции за независимост на прокурорите при вземането на решения. Поради липсата на достъп до актуалните правни изследвания, публикувани в другите държави, следва да се уточни, че въз основа на достъпните източници за част от държавите е невъзможен еднозначен извод относно положението на прокуратурата и механизмите на взаимодействието й с трите власти, още повече предвид динамиката в нормативната уредба на положението на прокуратурата в редица държави. Допълнителни затруднения в тази насока са налице и поради липсата на цялостна информация на английски език на интернет страниците на редица институции, поради което информацията за отделните държави е в различен обем, според достъпните източници на разбираем за сътрудниците език.

Проучването е осъществено на два етапа. Въз основа на първоначалните проучвания са установени държавите, в които прокуратурата е част от съдебната власт, и на следващия етап проучването е съсредоточено върху техните законодателства, с оглед поставените задачи.