ПИ 140 Законодателното проучване е проведено в следните насоки:

1. Правна уредба
2. Обекти на публично-частното партньорство – видове
3. Иницииране на публично-частното партньорство
4. Изисквания към субектите на публично-частното партньорство
5. Продължителност на публично-частното партньорство
6. Процедури за определяне на публично-частното партньорство
7. Договор за публично-частно партньорство
8. Обжалване на процедурата
9. Финансиране на публично-частното партньорство
10. Прозрачност на публично-частното партньорство
11. Видове държавен контрол върху публично-частното партньорство
12. Административна отговорност при публично-частното партньорство
13. Особености

Правна уредба

Европейската комисия е противник на специална регламентация и формализация на Публично-частното партньорство (ПЧП), а с актовете си насочва към прилагане на правилата за обществените поръчки и концесиите. Такова е положението и в Австрия, Германия, Естония, Италия, Унгария и Малта. Правната уредба в страните от ЕС относно ПЧП се очертава общо в две насоки. В някои от тях има специални закони или наредби за ПЧП, докато в други се прилагат законови и подзаконови нормативни актове, регулиращи правоотношенията, възникващи по повод правни институти като концесиите, обществените поръчки, държавната и общинска собственост. В Гърция, Ирландия и Словения има специални закони за ПЧП, а в Румъния и Франция се обсъждат такива законопроекти към момента на проучването. Специални нормативни актове за ПЧП има в Германия, но те не уреждат самото партньорство, а въвеждат данъчни и административни облекчения. В Малта е приет указ, в Унгария – правителствена резолюция. В държави като Великобритания, Словакия, Румъния, Литва, Латвия, Финландия, Испания, Белгия, Норвегия, Швеция и Холандия няма специален закон за ПЧП. В редица държави се прилагат Директивите на ЕС, имплементирани в законодателството им (Великобритания, Швеция, Холандия), като закони и наредби за обществените поръчки и концесиите (Словакия, Румъния, Литва, Латвия, Финландия, Испания), кралски укази (Испания, Белгия, Норвегия) или наредби относно договори за партньорство (Франция). Във Фламандската общност в Белгия действа Постановление за ПЧП.

Обекти на публично-частното партньорство – видове

Европейската комисия разграничава обикновено (договорно) ПЧП и институционализирано, при което се създава дружество. ПЧП се разграничава и според фазите: проектиране, строителство, поддръжка, експлоатация, прехвърляне на собственост, като всяко партньорство може да включва различни комбинации (вж. Германия). ПЧП се развива основно за строителство и други скъпи и изискващи дългосрочно планиране дейности като:

• пътна и железопътна инфраструктура, обществен транспорт (Холандия, Литва, Латвия, Испания, Белгия, Великобритания, Финландия, Франция, Германия, Австрия, Италия, Малта, Унгария);
• пристанища, морски съоръжения и летища (Малта, Холандия);
• инфраструктура, свързана със здравеопазването (Германия, Австрия, Италия, Малта, Норвегия, Франция, Литва);
• строителство на училища, детски градини, студентски общежития (Белгия, Великобритания, Финландия, Норвегия, Холандия, Франция, Литва, Румъния); саниране на училища (Естония, Германия); общински жилища и домове за стари хора (Естония, Латвия);
• изграждане и поддръжка на полицейски сгради и затвори (Латвия, Великобритания);
• проекти за градско и туристическо устрояване (Малта, Франция, Великобритания, Холандия);
• развитие на селските райони (Испания, Холандия);
• екология и пречиствателни системи (Белгия, Латвия, Холандия, Франция);
• култура и спортни съоръжения (Латвия, Франция);
• високотехнологични проекти (ЕС, Естония, Германия, Австрия);
• телекомуникационни мрежи (Холандия, Литва, Великобритания);
• енергиен сектор (Литва, Белгия);
• стоки и услуги в публичен интерес (Норвегия, Гърция);
• охранителни услуги и отбрана (Великобритания);
• производство на ваксини (Швеция).

Иницииране на публично-частното партньорство

ПЧП се предприема от страна на публичноправен субект (централна или териториална администрация) според законодателството на Холандия, Великобритания, Норвегия, Финландия, Латвия (според вида на собствеността или националността на насрещната страна), Словения и Румъния. В някои държави инициатор на ПЧП може да бъде както публичноправен, така и частноправен субект (Белгия, Литва, Испания), а например в Швеция няма правило относно инициирането. Кой държавен орган е компетентен за вземане на решение за ПЧП зависи от ресора (Великобритания, Латвия) и/ или вида на собствеността (Ирландия, Испания, Норвегия, Латвия, Словения, Румъния). В някои държави решението за предприемане на ПЧП се взима от правителството (Литва, Белгия) или общинския съвет (Литва), а в други е създаден специален орган (Гърция и Латвия). В редица държави се изготвя оценка, дали осъществяването на дейността под формата на ПЧП е по-изгодно, по-качествено и целесъобразно спрямо конвенционалните варианти (Зелена книга на ЕС, принцип за бюджетна икономичност и Public Sector Comparator в Германия, публичният интерес в Естония). В Ирландия преди същинското откриване на процедурата се създава екип за планиране на предстоящ проект.

Изисквания към субектите на публично-частното партньорство

По-голямо внимание се обръща на частните партньори, но също така има изисквания и за публичния участник. В зависимост от вида и етапа на процедурата частният партньор може да има качеството на кандидат (преди да са посочени изискванията по съдържанието на договора) или предложител (оферент). За да отговорят на изискванията, често от частна страна участват консорциуми (Австрия, Германия), като не е изключено в ПЧП да участват и няколко публични органи. Правото на обществените поръчки изисква в ЕС кандидати от всички страни да бъдат третирани еднакво. Основните изисквания са финансови: стабилен финансов поток и доказан финансов капацитет (Холандия, Финландия и др.). Лица, обявени в ликвидация или несъстоятелност, имащи данъчни задължения или обект на наказателни производства не могат да бъдат партньори (Франция и др.). По принцип е допустимо, а в някои случаи може да бъде въведено изискване за превъзлагане на част от дейностите на подизпълнители (ЕС). Конкретните изисквания за частноправните кандидати се определят от съответното министерство или община.

Продължителност на публично-частното партньорство

ПЧП са продължителни отношения, тъй като частноправният субект трябва да може да възвърне инвестициите си. От друга страна, ако срокът е прекомерно дълъг, биха се нарушили правилата за конкуренция на ЕС. Като цяло няма общо законово изискване за продължителността. На практика:

• ПЧП проектите продължават в границите между 3 и 30 години (напр. Естония);
• инфраструктурните проекти се отличават с по-голяма продължителност (Испания, Литва); държавните концесии за пътища имат срок около 25 – 32 г., а общинските проекти от 15 г. нагоре (в Германия и Австрия);
• обществените поръчки са със значително по-кратки срокове (до 5 г.).

Концесиите могат да продължават:

• до 49 г. (Румъния);
• до 25 г. с възможност за удължаване с 10 г. (Холандия и Франция);
• до 6 г. с възможност за удължаване с 19 г. (Италия)
• 15 г. (Малта).

Процедури за определяне на публично-частното партньорство

Процедурите за избор на частен партньор в надпраговите нива не се различават особено в целия ЕС:

• Отворени – всяка отговаряща на изискванията организация може да участва (Гърция, Литва, Румъния, Словакия, Словения, Швеция и др.).
• Ограничени – необходима е покана от договарящата институция (Гърция, Испания, Словакия, Румъния и др.).
• Преговорни – условията се приемат в хода на процедурата (Гърция, Словения, Холандия и др.). При ПЧП се използват най-много, но ЕК ги разглежда като изключение и поради  това
• процедурата „състезателен диалог” е създадена от ЕК специално за ПЧП. В нейната първа част се определя самият предмет на поръчката (какво ще бъде построено, санирано, изготвено като услуга и т.н.). Използва се в Литва, Словакия, Румъния, Финландия, Франция, Холандия и др..
• Паралелен на възлагането избор на партньор за учредяваното дружество изпълнител е възможен при институционализираните ПЧП.

Независимо от вида и стойността на ПЧП процедурите трябва да отговарят на принципите на Договора за Европейска общност за еднакво третиране, прозрачност, взаимно признаване, пропорционалност, свобода на движението на стоки. В Австрия могат да се разграничат 11 вида процедури. Критериите за оценка на офертите се обявяват предварително и не могат да се променят. Те са:

• единствено най-ниска цена или
• най-целесъобразна икономически оферта – като комплекс от цена, качество, обслужване, екологични показатели, платежоспособност и др.; цена за жизнения цикъл, времеви зони, достъпност (Австрия); технически аспекти и капацитет на участника (Белгия).

Обявлението за провеждане на процедурата се извършва

• в Официален вестник на ЕС над определените в директивата за обществените поръчки прагове (напр. в Румъния, Словакия, Холандия).
• в съответния държавен вестник над определени прагове (Франция, Латвия, Румъния).
• само до предварително подбрани ЮЛ при ограничените процедури (Гърция).

Документацията и/или обявлението съдържат изискванията към кандидатите, критериите за избор, техническата информация за обекта на ПЧП (конструктивна или функционална), период и обхват на проекта.

Органите, които провеждат процедурата могат да се разграничат на:

• Специализирани постоянно действащи – Италия (филиал на Агенцията по управлението на държавното имущество), Малта (Директорат по договорите, който сформира анкетна комисия);
• Неспециализирани – местните или ресорните администрации, тъй като ПЧП е на различни отраслови и териториални нива – Естония, Унгария, Германия, Австрия и Холандия;
• За всеки отделен случай възлагащият ПЧП публичен орган създава експертна комисия (Белгия, Литва, Словения, Испания и Латвия).

Предвиждат се гаранции за неутралност на участващите в състава на органа лица (Австрия).

Процедурата се прекратява когато:

• не е подадена нито една оферта (Естония, Малта, Словакия, Холандия и др.);
• нито един кандидат не отговаря на условията за възлагане на договора (Естония, Малта, Словакия, Холандия и др.);
• договарящият орган вземе решение за прекратяване по своя преценка (Словакия, Холандия);
• бъде обявена за невалидна (Естония, Малта);
• бъде избран партньор (Естония и Малта).

Причините за отказ и/или прекратяване трябва да бъдат обявени на участниците в процедурата (Германия).

Договор за публично-частно партньорство

Не могат да се изведат единни специални правила относно съдържанието, формата, изменението на договорите за ПЧП. Различните модели на ПЧП включват различни елементи (вж. напр. Германия). В някои държави има изрична уредба (Румъния, Словения, Литва, Гърция и препоръките на ЕК за институционализираното ПЧП) или формуляри (Холандия). Различни са условията за изменение на договорите (срвн. Словения, Швеция, Англия).

Партньорството се прекратява когато:

• не бъде създадено дружеството изпълнител (Унгария);
• концесионерът е получил приходите по офертата си (Испания);
• изтече обявеният срок (Литва);
• изпълнителят бъде обявен в несъстоятелност (Словения);
• са налице незадоволителни резултати при последващия контрол (Норвегия) или некоректно отношение на частноправния субект (Литва);
• са налице други условия при заплащане на компенсации за ощетената страна (Испания, връщане на инвестицията в Словения).

Обжалване на процедурата

Споровете за обществени поръчки се разглеждат от специализирани независими органи, чиито решения подлежат на съдебен контрол, в Естония, Австрия, Германия, Норвегия и Латвия. В Словения обжалването  се извършва съответно пред компетентен държавен орган – кмет, министър. В останалите случаи обжалването се осъществява пред компетентните съдилища или по арбитражен път. Когато в резултат на обжалването няма възможност да бъде развален сключен вече договор се предвижда период на изчакване преди сключването на договора, чието неспазване влече недействителност (ЕС). В останалите случаи незаконно неизбраният предложител може да търси обезщетение.

Финансиране на публично-частното партньорство

 

В основата на публично-частното партньорство лежи финансиране от двата участващи сектора. Винаги такова е финансирането при смесени дружества (вж. Латвия).

• Публичният сектор не трябва да оказва забранена държавна помощ (вж. Белгия).
• Частното финансиране се предпочита в Белгия и Испания. На практика то достига 1/3 до 1/2 от стойността на проекта в Австрия. Частноправният субект набавя средства например чрез форфетиране на доходите от ПЧП (Германия) или чрез кредити (Швеция, Холандия), които могат да са общински гарантирани (Германия), както и чрез лизинг (Финландия).
• Ползвателите (или публичноправния субект на база ползването) заплаща такси при концесионните варианти (Германия и др.). Съфинансиране от ЕС (Малта).
• Международни капитали (Испания, Германия).

Прозрачност на публично-частното партньорство

Европейското право предявява изисквания към публичността на възлагането на публични договори. В Австрия, Германия, Унгария, Италия, Словакия и Естония няма официални регистри за ПЧП, отделни от тези за обществените поръчки и концесиите, макар че някъде данните се обобщават с цел развиване на ПЧП. Специални форми на отчетност на ПЧП съществуват в Гърция, Словения, Унгария, Италия и Белгия.

Видове държавен контрол върху публично-частното партньорство

Надзор над ПЧП упражняват единствено или едновременно:

• органи на изпълнителната власт в Германия (Федералното министерство на икономиката – общ надзор по възлагането), Малта (правителството), Латвия (бюро за обществените поръчки), Италия, Белгия, Франция;
• съвети от представители на различни ведомства и/ или на частния сектор във Финландия, Ирландия, Испания, Словения, Норвегия и Ирландия;
• сметните палати относно обществените средства в Унгария и Германия.
• ЕК може да отправя запитвания за предполагаеми нарушения до държавите членки.

Административна отговорност при публично-частното партньорство

В Австрия, Италия и Естония са предвидени глоби по законите за обществените поръчки. В останалите страни се прилага общата административна уредба.

Особености

Групи за мониторинг и подпомагане на ПЧП са създадени в редица европейски държави, като напр. Германия, Италия, Малта, Унгария и Обединеното кралство, а такава се предвижда и в Австрия. В Гърция има постоянно функциониращ Секретариат за ПЧП, който изпълнява координационни функции, сътрудничи с публичните органи и събира и обработва информация. Обширни проучвания в сътрудничество между публични и частни субекти се изготвят и публикуват в Германия. Европейската комисия е издала сборник с успешни примери за ПЧП. Особености съществуват при предоставянето под концесия на специални обекти, като например църковните имоти в Италия.