Проучвания

192. Законодателство в ЕС, третиращо научните изследвания и иновациите. (февруари, 2016 г.; 112 стр. )

  1. Понятие за „научно изследване” и „иновация”

За понятията „научно изследване” и „иновация” в повечето държави-членки на Европейския съюз няма легални определения.

В отделни държави-членки съществуват легални дефиниции, но не изобщо на понятията „научно изследване” и „иновация”, а на различни техни видове. Например в Ирландия има легални определения в зависимост от сектора на изследване – селско стопанство, медицина, ветеринарна медицина и т. н. В Унгария също са дадени легални определения, но не на основа на различни сектори на осъществяване, а съобразно други критерии – научни и приложни изследвания, експериментална научна дейност, иновации и други.

Могат да се изведат различни доктринерни определения като например:

„Научно изследване” е прилагането на научен метод към проучването на различни природни феномени и обществени явления или към решаването на технически проблеми.

„Иновация” е въвеждането на нов или значително усъвършенстван продукт (стока или услуга), или процес, нов маркетингов метод, или нов организационен метод в бизнес практиките, организация на работното място или външните връзки.

Съгласно Български тълковен речник (справка от Интернет) „иновация” е нововъведение, изменение в дадено явления, а „изследване” е научен труд, научно изследване по даден въпрос.

Европейската комисия дава следната дефиниция: „Иновацията се състои от успешното производство, усвояването и експлоатацията на новости в икономическата и социалната сфера“.

Следователно първата задача е да се изследва цялостното българско законодателство, за да се установи дали в отделни закони съществуват легални определения за научни изследвания и иновации в съответните сфери и ако съществуват, дали ще се запазят или отменят. Паралелно трябва да се реши въпросът дали са необходими общи легални дефиниции на понятията „научно изследване” и „иновация” и ако се прецени необходимостта от такива, те да бъдат създадени в допълнителна разпоредба на закон. Възможно е общото легално определение да съществува едновременно със специални определения в съответни сегменти на науката и практиката.

 

  1. Нормативна уредба, регламентираща научните изследвания и иновациите

Нормативната уредба разглеждаме в аспекта на общи и специални закони, които регламентират сферата на научните изследвания и иновациите.

В част от държавите-членки на ЕС не се установява действието на специални закони по темата. Най-често материята е разделена между различни нормативни актове. Това произтича от факта, че научните изследвания и иновациите се провеждат в различни сфери на научното познание и на бизнес-практиките, поради което се извършват чрез структури, които организационно и финансово са свързани с различни сектори на управлението и икономиката. Например в Кралство Швеция нормативната уредба по отношение на научните изследвания и иновациите се съдържа в нормативни актове с различна правна сила (законови и подзаконови), уреждащи материята в определен сектор – иновации в енергийния сектор, изследвания на човешките гени и др. Като положителна черта на този подход се счита осигуряването на надзор от специалисти в съответната област върху разходването на средствата и извършването на изследванията.

В други държави съществуват нормативни актове в конкретната материя като Закон за научните изследвания, развойната дейност и иновациите (Закон LXXVI), който се прилага в Унгария, а в Полша и Чехия има по два закона, регулиращи тази материя. Като преимущество на този модел се счита унифицирането на критериите, които се прилагат при оценяването и финансирането на научните изследвания и иновациите.

Считаме, че съществуващите специални закони, които уреждат материята, имат по-скоро устройствен характер. В тях са създадени общи процедурни правила за координирането на политиките, финансирането на дейностите и насърчаването на тяхното извършване от отделни изследователи, колективи и бизнеса. В такъв аспект, като организационен закон, трябва да се разглежда и действащият у нас Закон за насърчаване на научните изследвания, който ни приближава до законодателните решения във втората група държави. След като вече сме възприели такъв модел, предлагаме да бъде проучен по-подробно опитът на Унгария, Полша и Чехия относно структурата и съдържанието на техните специални закони, за да се прецени доколко българският закон обхваща изчерпателно въпросите, които могат да бъдат регламентирани по начин, подходящ за всички изследвания и иновации. Тези страни са близки до нас по историческата си съдба през последното столетие, обществата ни имат сходни психологически нагласи и ценностни системи, а същевременно те извършиха бърз и качествен преход от една система на обществено устройство в друга.

 

  1. Структури, чрез които се осъществява управление и координация

В съответствие с посоченото по-горе, че най-често липсват единни легални дефиниции и специални закони, които регулират научните изследвания и иновациите, се установява такава тенденции и във връзка с органите и организациите, които управляват процесите в тази сфера.

На ниво централни и местни органи и структури може да се очертаят следните тенденции: В унитарните държави системата на управление и финансиране на научните изследвания и иновациите като правило е централизирана. Съществуват обаче и изключения – например на териториалните самоуправляващи се единици в Чехия е предоставена възможността да подпомагат научните изследвания и развойната дейност в обхвата на своите правомощия при условията, определени в закона; в Естония научноизследователска и развойна дейност се финансира от държавния бюджет, общ бюджет на селските райони или бюджета на града. Ако държавното устройство е на принципа на федерацията, управлението и финансирането на процесите се осъществява на всяко от съответните нива. Поради особеностите на държавното устройство на Кралство Белгия системата на управление на научните изследвания и иновациите е силно децентрализирана.

Ако изследваме органите и структурите на централно ниво, трябва да посочим, че и тук съществува многообразие на организационните форми за управление и финансиране на научните изследвания и иновациите. Обобщено могат да бъдат очертани три основни групи субекти, които участват в процеса:

Първата група са публичноправни субекти – централни държавни органи, като например министерства, агенции и други, които управляват сферата на образованието, науката, икономиката, както и различни други сфери. Например в Полша трима министри имат правомощия, свързани с развитието на науката и иновациите. Това са: министърът на науката и висшето образование, който администрира държавните дейности в науката и висшето образование; министърът на икономиката, който отговаря за политиката относно иновациите в Полша, и министърът на военната наука и образование, който координира изследователски дейности, финансирани от Министерството на отбраната. Правомощие на съответния министър е определянето на размера на финансирането на научните изследвания и развойната дейност в проекта за държавен бюджет.

Втората група са субекти на частното право, като университети, научни и бизнес организации, в които се извършват научни изследвания и иновации. Тук действат принципи като автономия на органите на управление и участие в процесите на всички заинтересовани страни – преподаватели, администратори, студенти, професионални организации, чуждестранни експерти и др. Например в Швеция за висшите училища научните изследвания са едно от основните им задължения наред с предоставянето на образование. В тази група съществуват и съвместни структури, които също имат частноправен характер, но осъществяват координация. В Англия, чрез финансиране от структурните фондове е създаден интегриран университетски кампус в Корнуол, което е обединение на осем съседни по територия университети за развитие на нова научно-образователна инфраструктура. В Ирландия действат независими организации като: Групата за индустриални изследвания и развитие (нейни членове са фирми със засилена иновационна активност независимо от формата на собственост, размера и отрасъла); Асоциация на ирландските учени (подпомага и популяризира дейността на отделни изследователски колективи); Научна фондация за изследвания и иновации (финансира реализирането на проекти, свързани с развитието на определените за приоритетни за ирландската икономика сектори) и др.

Третият вид субекти имат консултативен характер: комитети, комисии, организации и други. В тях могат да участват както представители на публичноправните субекти – министерства, агенции и други, така и на субекти, които принадлежат към сферата на частното право – университети, научни и бизнес организации. В редица случаи чрез тези смесени органи и организации се осъществява връзката между държавното управление, сектора на науката и образованието и бизнеса. Например министърът на науката и висшето образование в Полша си сътрудничи с редица консултативни органи с различен характер – Комисията по научна политика, която представлява група от експерти, Съвета на младите учени или Комисията за научно оценяване, която оценява научните изследвания чрез определяне степента на институционалното им финансиране.

В отделните държави има и от трите вида субекти, като връзките и взаимоотношенията между тях са уредени в зависимост от историческите и културни традиции, националните особености и други. Необходимо е да се търси баланс в структурирането и функционирането на различни субекти. От една страна, съществуването на множество и различни субекти дава възможност за широко участие на учени и представители на бизнеса в процесите на осъществяване на научните изследвания и иновациите. От друга страна обаче, прекомерният брой структури може да създаде опасност от поддържане на един апарат, който да се откъсне от важните проблеми и да съществува сам за себе си. В някои държави са изведени основните проблеми в областта на изследванията и иновациите и се поддържат структури, които се занимават с управлението на процесите, свързани с тези проблеми. Например в Дания съществуват следните структури, които са изградени на принципа за решаване на определени задачи: Агенция за наука, технологии и иновации, която развива програми за насърчаване на връзките и взаимодействието между бизнеса и изследователските центрове; Центрове за иновации, които осигуряват достъп на датските изследователи до чуждестранни изследвания, технологии, капитали и пазари; Комитет за злоупотреби в областта на науката.

В България общото управление на научните изследвания и иновациите се осъществява от Министерството на образованието и науката (МОН). У нас съществува фонд „Научни изследвания” към МОН, който разпределя средства за проекти в различни научни области. Близка е уредбата в Кралство Люксембург. Люксембургският национален изследователски фонд (Fonds National de la Recherche (FNR) е основният фонд за дейността, свързана с научни изследвания в Люксембург. Той инвестира публични средства и частни дарения за изследователски проекти в различни научни направления, като се концентрира в определени стратегически области. Дейността на фонда се регулира от специален закон (Loi FNR). Подобна е организацията и на унгарския Национален фонд за научни изследвания, развойна дейност и иновации (NKFI Alap (fund), който е извънбюджетна организация, създаден с цел да осигури предвидим и сигурен източник за финансиране на изследователската и развойната дейност и иновациите.

В България съществуват няколко академии, към които има различни научни звена с научно-изследователски задачи. Все още обаче няма достатъчно инвестиции, които да бъдат насочени за финансиране на изследователските дейности, поради което част от учените в академиите, особено младите учени, търсят по-добра реализация зад граница.

Българските университети не съчетават в себе си по достатъчно гъвкав начин обучението с научно-изследователската дейност. Причина е и начинът на получаване на средства от държавния бюджет, който е обвързан с броя на студенти. Поради това университети са по-скоро висши училища за професионална подготовка (самото понятие „висши училища” навежда на тази идея) и не могат да реализират значителен принос в научните изследвания и иновациите.

Считаме, че е необходимо да се прегледат правомощията на държавните органи и задачите, които стоят пред научните организации и висшите училища, за да се открои ясно мястото, значението и функциите на всяка структура в системата на управление на процесите на научните изследвания и иновациите.

  1. Защита на правата върху научни изследвания и иновации

Това е проблем на съществуващата уредба на авторските и сродните права в отделните държави. Авторски или сродни права се придобиват по определен ред, за което у нас съществуват няколко основни закона, разпоредбите на които съответстват на европейското право. Ако правото е нарушено или има спор относно носителя му, защитата се реализира по исков път.

Нови проблеми в тази сфера възникнаха със връзка със съществуването на глобалните мрежи за комуникация, които позволяват обекти, защитени със съответните права, да бъдат използвани, без да се заплаща за това. Тенденцията за електронен обмен на информация, за създаване на електронни портали на научните организации, за бърз достъп до световните научни постижения има и обратна страна, а именно възможността за хакерски атаки върху съответните сайтове и за неправомерно използване на обекти на авторското и сродните му права. Това е световен проблем, който все още не е намерил своето цялостно решение предвид необходимостта да се балансира между достъпността и защитата на научните данни, както и между комерсиализацията и правата на интелектуална собственост.

Възможностите за бърз информационен достъп доведоха до увеличаване на случаите на плагиатство, затова в някои държави съществуват специализирани структури за контрол. Например в Дания към министерство на висшето образование и науката функционира Датски комитет за злоупотреби в областта на науката. Той се занимава със случаи на злоупотреби при изследванията, като пред този комитет се развива специално производство.

Тъй като материята се отнася към обособения правен отрасъл на авторските и сродните права, правната регламентация у нас трябва да се запази в съответните закони. Въпросите за това, доколко има случаи на плагиатство, са свързани с кариерното развитие на учените, поради което имат връзка със Закона за развитие на академичния състав в Република България. Необходимо е да се създаде синхрон между текстовете на този закон и правната уредба на оценяването на научните изследвания и иновации.

  1. Оценяване

Оценяването на научните изследвания и иновациите може да бъде направено по различни критерии. Например: внедряване в практиката; получени средства от внедрените изследвания и иновации; публикуване на статии в реномирани световни научни списания; присъждане на награди.

Необходимо е оценяването да бъде подчинено на стратегически цели като например:

  • обвързаност с получаване на публични средства. Например в Естония

финансиране се предоставя съобразно броя на публикациите на високо равнище в международно признати списания, броя на изследователски монографии на високо равнище, броя на регистрираните патенти и патентни заявки. Във връзка с финансирането на проекти в сферата на науката се изграждат критерии за оценка и подбор на най-добрите проекти, които ще получат средства;

  • обвързаност с кариерното развитие. Поради това съществуващите

системи на атестиране на учените в университетите и научните организации, на избиране на академични длъжности, както и механизмите на присъждане на научни и образователни степени трябва да отчитат приноса на учения в областта на изследванията и иновациите.

В европейските държави съществуват разнообразни практики на оценяване на научните изследвания. Като добър пример на държава, близка до нашето историческо развитие, може да посочим Естония. Там се извършва редовна оценка на нивото на научните изследвания чрез сравняване с международно признати критерии. Оценяването се извърши от комисия от 3 до 16 членове, които са чуждестранни експерти, всеки от които е признат изследовател в своята област и с опит в оценяването на изследвания. Положителната оценка има действие за седем години.

  1. Внедряване на научните изследвания и иновациите

Въпросът за това, доколко научните изследвания са приложими в практиката и колко бързо достигат до икономиката, е много съществен. В това отношение връзката и бързината на комуникация зависят от няколко фактора:

Първият е дали изследването и иновацията не са поръчани от или осъществени в бизнес организация. В тези случаи връзката е пряка и организацията се ползва от изследването и иновацията, като отношенията между автора и възложителя се уреждат с договор, който може да бъде и трудов. Тук въпросът е дали изследването и иновацията ще намерят по-нататъшна реализация в други бизнес организации, но това зависи от отношенията между автора и възложителя, от волята на притежателя на авторското или сродното право да позволи по-нататъшното използване на обекта на защита. Тези въпроси също се регламентират в закони, които уреждат защитата на авторските и сродните права, като у нас съществува подробна регламентация.

Вторият фактор е дали в съответната държава съществува тясна връзка между университети, научни организации и бизнес организации. В някои държави-членки съществуват организации, чиято задача е да осъществяват връзката между науката и практиката. Например Датският съвет за изследвания и иновации разработва проект за „иновационни агенти“, чиято цел е насърчаване на връзките между изследователските центрове и малкия и средния бизнес. Агентът консултира компаниите в „първите стъпки“ – осигуряване на контакти с определени научни центрове, както и запознаване с дейността за кандидатстване за финансиране и др. У нас комуникацията между наука и практика е недостатъчна, като липсват специализирани в тази област посредници. Поради това в сферата на внедряване на научните изследвания се наблюдава дефицит в отношенията между създателите на обекти на авторското и сродните му права и ползвателите на такива обекти.

  1. Финансиране, стимулиране и материална база

7.1. Финансиране

В рамките на отделните държави разглеждаме финансирането като по-широко понятие, а именно не само като получаване на средства, но и като намаляване на разходи чрез по-малка административна и данъчна тежест.

Средства за научни изследвания и иновации се получават от различни източници: публични, частни или чрез публично-частно партньорнство. В отделните държави съотношението между различните източници е различно. В някои страни получаването на средства от държавата е преобладаващо, а в други – средствата от частно-правни субекти имат по-голям дял. Всъщност добре би било да се търси баланс между възможните източници. Пример за постигнат баланс е Италия, където 47,1% от средствата се получават от бизнеса, а 43,5% – от публичния сектор, но и там като недостатъчно се оценява получаване на чужди и европейски средства.

Доколкото унгарският Закон за научните изследвания, развойната дейност и иновациите (Закон LXXVI) може да се разглежда като по-цялостна уредба, ще посочим основните принципа на получаване на средства: държавно финансиране на научните изследвания, при което разпределението на публичните средства става чрез провеждане  на тръжна процедура; равнопоставеност между субектите, които получават средства, като държавното финансиране се получава както от бюджетни организации и организации с нестопанска цел, така и на фирмите и предприятията, извършващи дейност в Унгария, без да се нарушава конкуренцията на пазара и правилата за държавна помощ; държавно одитиране и независимо оценяване на използването на публични средства; насърчаване на използването на собствени ресурси за научни изследвания, развойна дейност и иновации; благоприятни условия за участието на микро-, малки и средни предприятия в публично финансирани програми за научни изследвания, развойна дейност и иновации; сътрудничество между държавата и предприятията във финансирането на научната и развойна дейност и иновациите, както и на инфраструктурата за изследвания и институционалната система.

Намаляването на разходите може да става чрез данъчни облекчения от различен вид. Например в Ирландия мерките на правителството са насочени към създаването на данъчен режим, който в най-голяма степен стимулира иновационната активност на предприятията. Изследване на Forfas (Национален политико-консултативен борд за стопанска инициатива, търговия, наука, технологии и иновации на Ирландия) показва, че прекалено ниските данъчни ставки не съдействат за постигането на тази цел, като по-скоро международните компании вземат решение за разполагане на иновационната си дейност там, където направените от тях разходи за изследвания и развитие ще се приспадат изцяло при формиране на основата, върху която се прилагат по-високи данъчни ставки. В Ирландия се предприемат мерки за разработване на нов режим за облагане на електронния бизнес с данък добавена стойност в съответствие с решението на Съвета на финансовите министри на Европа за регулиране на данъчното облагане на информационните продукти.

В рамките на Европейския съюз съществуват също механизми за взаимодействие в сферата на финансирането, като например „Хоризонт 2020” е програма на Европейската комисия за финансиране на проекти за изследвания и иновации.

Международното сътрудничество в областта на изследванията и иновации се осъществява и на двустранно равнище. Сред европейските държави най-предпочитани за партньори са Германия, Обединеното Кралство, Франция, Холандия и Испания. Важен международен партньор са САЩ, които са водещи в разработването на научни изследвания. Например между САЩ и Ирландия съществува сътрудничество в следните тематични области: нанотехнология и машиностроене; сензори и сензорни мрежи; телекомуникации; енергия и устойчивост; здравеопазване.

 

7.2. Стимулиране

Материални стимули могат да бъдат предвидени в различни форми. Например в Гърция изследователските центрове или институти на страната могат да предоставя на учения право на отпуск до две години, като за този период се заплаща трудово възнаграждение, което не надвишава петдесет процента от получаваното. Отпускът може да бъде продължен за общ срок от три години и с възнаграждения до двадесет и пет процента от редовните. След изтичането на пет години изследователят трябва да избере или да прекрати трудовите си правоотношения с центъра, или да се върне на пълен работен ден. Подобно е решението на чл. 161 от българския Кодекс на труда, съгласно който на работника или служителя може да се разреши платен или неплатен служебен или творчески отпуск при определени условия, като неплатеният отпуск се зачита за трудов стаж. От една страна, текстът може да се прецени като по-гъвкав от гръцкия вариант, защото в някои сфери е добре научното изследване да се провежда в съответната организация, а в други случаи ученият се нуждае от откъсване на непосредствените си служебни задачи, за да проведе изследването. Но поради уреждането й в общ нормативен акт, нормата е бланкетна, а отпускът е уреден не като субективно право, а като правна възможност, което поради бюрократични съображения може да доведе до лесен отказ от страна на работодателя, дори когато отпускът е наложителен за провеждане на изследването.

7.3. Материална база

Тук се поставя не само въпросът за наличието на съответна изследователска и друга техника в самите научни организации, но въобще за състоянието и нивото на библиотечната мрежа, на включването в системи за международен обмен на информация, за включване в програми за международно обучение и обмен на специалисти, доколкото това са най-съществените материални елементи за успешното осъществяване на научни изследвания.