198. Законодателна уредба на борбата срещу тероризма в страните-членки на ЕС. (октомври, 2016 г.; 220 стр. )

Законодателното проучване „Развитие на стратегиите, институционалната система и нормативната база на службите за сигурност на държави-членки от ЕС“ е възложено от парламентарна група „БСП лява България“.

Проучването изследва и обобщава нормативната уредба и практика на:

  • Страни-членки на Европейския съюз
  • Актове на органи на Европейския съюз
  • Страни-бивши членки на ЕС /Норвегия/ и страни с предстоящо излизане от ЕС /Великобритания/.

Актуалността на проучването се определя от необходимостта от изготвяне от Народното събрание на цялостен закон за противодействие на тероризма, съобразен с най-новите достижения на правото на държавите-членки на ЕС и на нормативните актове , приети от Европейския парламент. Целта на настоящото проучване е да се подпомогне Народното събрание в изготвянето на цялостен антитерористичен закон, който да бъде адекватен на европейското законодателство, постиженията н нормативната уредба на европейските държави и на новите заплахи, пред които е изправена страната ни в първата четвърт на 21 век.

Целта на законодателното проучване е анализирането на правната уредба на изследваните страни по посочените въпроси, за да се открият общите критерии на съществуващия режим, както и особеностите по поставения проблем във всяка държава, които в последствие да бъдат използвани за промяна в българското законодателство.

Проучването е съсредоточено върху разглеждане на следните въпроси:

1.Идентифициране и анализиране на законодателните актове на държавите /концепции, стратегии, закони, подзаконови актове/ за противодействие на тероризма;

2.Дефиниране на тероризма: обхват на понятието и разграничения.

3.Организация на дейностите за противодействие на тероризма:основни органи, компетентности, взаимодействие;

4.Основните мерки за борба с тероризма според законите на съответната държава- наказания, които се предвиждат в съответните закони за подготовка и извършване на терористична дейност или проповядване на такава;

5.Отношението на гражданското общество към феномена тероризъм и към мерките за борбата с тероризма.

При изпълнението на поставената задача са изследвани и анализирани различни по вид и степен актове, които уреждат материята, свързана с развитието на антитерористичното законодателство на ЕС и неговите страни-членки.националната сигурност в началото на 21 век.

Резюмето представя законодателното проучване в последователността , в която информацията е представена в табличен вид.

Идентифициране и анализиране на законодателните актове на държавите /концепции, стратегии, закони, подзаконови актове/ за противодействие на тероризма.

Сравнителният анализ на нормативната база на противодействие на тероризма показва , че осмислянето на противодействието на тероризма започва още през 70-те години. Големите европейски държави – Франция, Германия, Великобритания, Италия, Испания,както и не толкова големи европейски държави като Гърция, Швеция и др., които станаха обект на терористични актове на крайно леви, крайно десни и неофашистки групировки и такива на зараждащия се ислямски тероризъм, приеха първите антитерористични актове- стратегии, разширяване на  съставите на престъплението „тероризъм“,  промени в устройствените закони на службите за сигурност, с което очертаха и  рамките на противодействие на тероризма.

До края на 20 век светът все още не бе решил дилемата за отграничаването на терористичните действия от законната борба за самоопределение. Интересно е, че по това време само пет държави-членки имат специално законодателство за борба с тероризма, а международната общност не успява да постигне съгласие за определението на тероризма и за инкриминирането му като общ престъпен състав. Тази трудност се обяснява с все още силното влияние на идеологиите, които пречеха да бъде проведена разлика между “терористичен акт” и “освободителна борба”. От друга страна обаче, обяснение можем да търсим и в невъзможността да се приеме, че тероризмът може да бъде политически мотивиран от идеологии, несъвместими с идеята за свобода, демокрация, опазване на човешкия живот и достойнство.

Терористичните актове от 11 септември 2001 г. положиха началото на коренна промяна във вижданията за понятието и обхвата на престъпленията тероризъм, ясното им отделяне от други сходни международни престъпления. В това отношение водеща роля изиграва както световната организация /ООН/, така и ЕС. Европейският съюз даде  много бърз отговор на бомбените атентати от 11 септември 2001 г. в САЩ. Съветът на министрите на правосъдието и вътрешните работи провежда заседание на 20 септември, а Европейският съвет – на 21 септември. Спешно е изготвена пътна карта за борба с тероризма, която има отношение към всички аспекти на дейността на Европейския съюз. Тези аспекти са свързани предимно с областта на правосъдието и вътрешните работи, но и с външната политика, финансови въпроси (финансиране на тероризма), здравеопазването (преодоляване на опасността от използване на биологично оръжия) и др. Преди всичко пътната карта доведе  до включване в борбата с тероризма на различни средства и действия, насочени към по-общи цели – например европейската заповед за задържане, блокирането на имущество, съвместни екипи за разследване и др. Водеща роля за промяна на законодателствата на държавите –членки на ЕС имат стратегическите документи, приети орт организацията- Сред тях са  4 споразумения, разпоредби на ДФЕС, касаещи тероризма и терористичните прояви, 4 стратегии на ЕС, редица регламенти, директиви и рамкови решения, измежду които основно място заема Рамково Решение 2008/919/ПВР НА СЪВЕТА от 28 ноември 2008 година, с което е изменено Рамково Решение на Съвета от 13 юни 2002/475/ПВР.

Основните насоки на промяна на законодателството на държавите-членки на ЕС за противодействие на тероризма са:

1.Обновяване на стратегическите концепции, доктрини, планове за действие на европейските държави за противодействие на тероризма.

2.Промяна на наказателното законодателство на държавите с тенденция към разширяване на престъпните състави, свързани с тероризма и ожесточаване на наказанията за подготовка или извършване на терористични действия.

3.Промяна на законодателството в посока на ограничаване на основни права на гражданите за сметка на повишаване на тяхната сигурност и сигурността на държавата като цяло /дилемата „сигурност срещу свобода“/

4.Коренна промяна на устройствените закони, уреждащи статута и правомощията на правоохранителните органи , разузнавателните и контраразузнавателни служби в посока на разширяване на техните правомощия,   създаване на нови специализирани звена и координиращи органи, правни възможности за координация между националните системи за сигурност и специализираните органи на ЕС- Европол, Еврожуст, Коодинатор на ЕС за борбата с тероризма, Европейският център за борба с тероризма и др.

Дефиниране на тероризма: обхват на понятието и разграничения.

Началото на модерното дефиниране на тероризма полага Рамковото решение, прието на 6 декември 2001 г, В рамковото решение, чийто проект е внесен на 27 септември 2001 г., се дава определение на понятието “тероризъм”. Съветът приема решението в забележително кратки срокове – на 6 декември 2001 г. Актовете на ЕС доразвиват, адаптират и конкретизират 13-те конвенции на ООН, посветени на противодействието на тероризма.

Рамковото решение, прието на 6 декември 2001 г., е истински правнозадължителен акт и въвежда повече задължителни принципи в тази сфера от съответните конвенции на ООН. То определя терористичните престъпления и свързаните с тях деяния, например финансиране на терористична дейност. Дефинирани са и престъпленията, свързани с терористична група.

Чл. 1 определя престъплението тероризъм като съвкупност от два елемента: цел (всяване на страх у на населението или създаване на публична организация или извършване на разрушителна дейност) и извършване на някое от известните престъпления като убийство, насилие, унищожаване на имущество, отвличане на хора, отвличане на самолети, притежаване на взривни вещества, както и свързаното престъпление намеса в производството на енергия или природни ресурси и т.н.

Що се отнася до терористичните групи, решението предвижда висока степен на хармонизация – наказателното право на всяка държава-членка трябва да предвижда наказание най-малко десет години лишаване от свобода за участие в терористична група и най-малко 15 години лишаване от свобода за ръководството на терористична група.

Невъзможно е да се приложи една обща матрица на състава на престъплението „тероризъм“, както и общ регистър на всички престъпни дейности , чийто общ знаменател е това престъпление. Всяка една държава по свой път е достигнала до идеята да даде приоритет на едни или други престъпни състави.

Тероризмът няма и не може да има общоприето определение и всяка държава е свободна сама да определи границите, в които това понятие да се помести. Трудно е да се даде конкретна дефиниция на толкова широк спектър от престъпни дейности, с различни форми на проявления в отделните европейските страни. За страните-членки на ЕС с по-дълъг „стаж“ в борбата срещу тероризма/Великобритания, Испания,Франция /вече има второ поколение антитерористично законодателство, включващо голям спектър на престъпни състави.

От представената в табличен вид политика и нормативна база на противодействие на тероризма могат да бъдат направени следните изводи:

1.Почти всяка държава има поне един специален закон, който да разглежда проблематиката на тероризма. Обособяването на отделен правен раздел показва необходимостта от справянето с тази заплаха. Като спомагателен законодателен акт обикновено може да се посочи Наказателния кодекс на съответната държава.

2.Забелязва се тенденция ООН и ЕС да се опитват да синхронизират мерките, които държавите членки предприемат в борбата с тероризма. За това помагат 13-те конвенции на ООН и Конвенцията за превенция на тероризма на Съвета на Европа.

3.В държавите, в които борбата срещу радикални фракции е била дълга и изтощителна, могат да служат като пример за това, как определено събитие, което оказва влияние на цялата нация, може да даде тласък на приемането на нови закони, свързани с борбата и превенцията на тероризма. След атентати като този в САЩ,Великобритания, Испания държавата обикновено прокарва мерки, които не биха били приети при нормални обстоятелства. Впоследствие се забелязва колизия между правата на човека и сигурността. Обикновено след нормализирането на напрежението държавата приема изменения, които да защитават свободите на хората. Типичен пример затова е необходимостта от доказателства или обосновани предположения за обвинението или задържането на предполагаеми терористи. При това положение личи неотложната необходимост от плавно съдействие между националните институции на отделните държави.

4.В последните години в главен елемент на противодействието на тероризма се превръща превенцията на терористични дейности, чрез предварително и ефективно действие и взаимно подпомагане. В този смисъл напълно логично е предвиждането на наказания за финансирането и подпомагането на тероризма, пропагандиране на тероризма, и др.

Организация на дейностите за противодействие на тероризма:основни органи, компетентности, взаимодействие.

Типични за повечето от изследваните държави органи за борба с тероризма са следните: министерства на вътрешните работи, правителствени агенции, разузнавателни и контраразузнавателни служби,специализирани звена за борба с тероризма, министерство на правосъдието, гранична полиция. В същото време законодателното проучване показва, че всяка от страните-членки е изградила своя институционална система на сигурност и противодействие на тероризма в зависимост от своите исторически традиции, държавно устройство, както и от степента на застрашеност от терористични актове. Сравнителният анализ на институционалните системи на противодействие на тероризма показват следните тенденции:

1.Тенденция към разширяване на компетентностите на основните правоохранителни органи и специални служби по контрола върху все повече сфери на обществото- икономика , образование, култура, разпространение на информация,банково дело.

2.Тенденция към създаване на междуведомствени структури , основани на идеята за „мрежова структура“ на противодействие на тероризма. Акцентът на противодействие на престъпността се премества към гъвкавостта – гъвкави знания, гъвкави структури, гъвкави подходи, гъвкави геометрии на противодействието.Мрежовата структура събира заедно участници с общи интереси и конкретна цел, като обединяват ресурсите и рисковетe, за да се намалят загубите. Мрежата се състои от взаимосвързани, но автономни ядра. Всяко ядро може за продължителен период от време самостоятелно да извършва операции. Типичен пример в това отношение е холандската служба CTINFOBOX,координираща всички звена и дейности, свързани с противодействие на тероризма.

3.Тенденция към синхронизиране на дейностите на правоохранителните органи, специалните служби и новоизградените специализирани звена за противодействие на тероризма на държавите с органите от институционалната система на ЕС с компетентности в тази област.

Основните мерки за борба с тероризма

Наказателните закони на държавите-членки на ЕС са записали специални мерки за разследване на лицата, заподозрени в извършване на терористични актове. Като временни мерки са приети за допустими и ограничения и нарушения на конституционните права на заподозрените: подслушване, заглушаване на телекомуникациите, назначаване на агенти под прикритие, тайни претърсвания. Като по-драстични превантивни мерки държавите са записали ограничаване на движението на лицата, достъпа на финансовите услуги, електронната комуникация, трудовата заетост и обучението. Предвидени са анти-терористични интервенции, когато извършването на терористична атака предстои и контра-терористични интервенции, когато терористични атаки са извършени или са в процес на извършване. Крайна цел е намаляването или преодоляването на ефектите от терористични действия.

Според правозащитните организации ограничаването на определени права, може да създаде предпоставки за изтезания, ограничаване на свободите на невинните граждани или политически натиск. Голяма част от наскоро приетото законодателство за борба с тероризма според тях опасно престъпва някои граници и засяга огромен брой хора, по-специално мирни демонстранти и малцинствените етнически групи, подкопавайки гражданските свободи и основните права на човека.

Наказания, които се предвиждат в съответните закони за подготовка и извършване на терористична дейност или проповядване на такава.

Всяка държава е свободна сама да определя наказанията за този вид престъпления и поради тази причина е трудно да се установи една универсална рамка. Съпоставителният анализ показва, че за различните състави на престъплението „тероризъм“ като форма на организирана престъпност, са предвидени тежки наказания- между 10 и 20 години затвор, като някои държави са предвидили и доживотен затвор. Може да се обобщи, че за ръководене на терористична организация се предвиждат между 15 и 20 години затвор, като не е изключена и доживотна присъда. Членството се наказва с между 7 и 12 години, а съдействието под каквато и да е форма с между 10 и 20 години. Присъдата за заплаха варира от 2 до 10 години като от значение е дали е заплашено лице или международна организация. Трябва да се отбележи, че обикновено освен определените години строг затвор се предвиждат глоби, а утежняващи вината обстоятелства са използването и притежанието на оръжия, експлозиви, химически или биологически материали.

Голяма част от наскоро приетото законодателство за борба с тероризма опасно престъпва някои граници и засяга огромен брой хора, по-специално мирни демонстранти и малцинствените етнически групи, подкопавайки гражданските свободи и основните права на човека. Тези тенденции довеждат до предвиждането на по-сериозни административни мерки срещу подготовката, извършването или проповядването на терористична дейност.

Някои от най-често срещаните административни мерки в различните държави са: екстрадация, блокиране на притежанията на терористите, ограничаване правата на затворници, осъдени за или подозирани в терористични действия, изолация, забрана за комуникация с външни лица, отказ на гражданство и отнемане на документи.

Отношението на гражданското общество към феномена тероризъм и към мерките за борбата с тероризма

В хода на проучването не бяха събрани достатъчно представителни и систематизирани данни за отношението на гражданското общество към ограничителните мерки, съпътстващи борбата с тероризма. Общото впечатление от събраните данни е за разминаване в отношението на общественото мнение и правозащитните организации, които определят приетите в законите мерки като прекалено крайни от някои демократични държави. Общественото мнение, напротив, приема затягането на мерките за сигурност равнодушно и получава силна подкрепа от обществото. Безспорно то се страхува от възможността от още терористични актове и иска гарантиране на сигурността, политики на интеграция и контрол над миграцията.

Макар че се правят общностни и граждански кампании в отговор на политиките и мерките за борба с тероризма, свързани с възстановяване баланса на свобода и сигурност, отношението към антитерористичните мерки е главно положително. Общественото мнение изглежда, че поразително подкрепя необходимостта от нови и разширени правомощия на държавните органи.